Giscard’s Letter to Le Monde

The media events of 18th October have captured the attention of the public, who had seemed less than absorbed by the agreement reached at Lisbon within the European Council, given the adoption of a new institutional Treaty. Meanwhile many French people, baffled by the rejection of the unfortunate 2005 referendum, would like to understand how the Lisbon Treaty differs from the Constitutional Treaty.

The difference between the original Constitution and the present Lisbon Treaty is one of approach, rather than content. The Constitutional Treaty was the product of the political will expressed in the Laeken Declaration which was unanimously approved by all members of the European Council. It was about simplifying European Institutions which had been made unwieldy by the most recent enlargements of the Union, of bringing greater democracy and transparency to the European Union and of opening up the road to a “Constitution for the people of Europe”.

This objective was reflected in the composition of the Constitutional Convention which brought together representatives of the EU Parliament, National Parliaments, governments of member nations and the European Commission. Crucially, all its deliberations were in public. Every EU citizen might weigh in the balance the pros and cons. The Constitutional Treaty project was to produce a new text driven by political agreement which would replace all past Treaties.

For the Lisbon Treaty, by contrast, it was the Council’s legal experts who were given the task of drafting the text. They carried out that task with great care and skill whilst fully respecting the mandate which was given them on 22nd. June by the European Council. They took the classic route followed by Brussels Institutions, that of amending previous Treaties: the Treaty of Lisbon is but the latest in a line of such Treaties from Amsterdam to Nice, all of which the wider public find largely impenetrable.

Those legal experts did not propose any innovations. They took the text of the Constitutional Treaty and extracted therefrom each essential element, one by one, and placed them by way of amendment into the Treaties of Rome (1957) and of Maastricht (1992).

Unreadable by ordinary people

The Lisbon Treaty, therefore, is a series of amendments to previous Treaties. It is totally unreadable by ordinary people who must constantly cross-refer each amendment to the respective Treaty, of Rome or of Maastricht. That’s how we did it.

If one now comes to the contents, the net result is that the proposed Institutional reforms in the Constitutional Treaty – the only ones which mattered in the drafting process – are now embedded into the Treaty of Lisbon, re-ordered and spread across the previous Treaties.

I give you two examples: that of the designation of a Permanent President of the European Union which is the most promising advance of this exercise. This is set out in the Constitutional Treaty in the chapter on institutions and organs of the Union. Article 22 states: “The European Council shall elect its President by qualified majority for a term of two and a half years which may be renewed once”. The Article is followed by eleven lines which set out the role of the President.

If one looks at this matter in the Lisbon Treaty one can now find it in amendment 16 to Chapter III of the Maastricht Treaty which says: “an article 9B is inserted: The European Council and Its President”; paragraph 5: “The European Council shall elect its President by qualified majority for a term of two and a half years which may be renewed once….” And the paragraph continues with eleven lines which set out in identical terms the role of the President.

The same may be said of the role and election of the European Parliament. Article 9A of the Lisbon Treaty reproduces word for word Article 20 of the Constitutional Treaty.

The end result is self-evident. In the Lisbon Treaty, drafted entirely on the basis of the Constitutional Treaty, the tools are exactly the same. All that has changed is the order in which they are put into the tool-box. The tool-box itself has been repainted using an old model which has three compartments in which one must rummage to find that which one seeks.

There are, of course, some differences. Three are worth mentioning. Firstly the words ‘Constitution’ and ‘Constitutional’ have been excised as if they were pornographic. The concept had, of course, been introduced by Governments themselves in the Declaration of Laeken (approved at the time by Tony Blair and Jacques Chirac).

It is true that their inclusion in part III of the Constitutional Treaty, describing the politic aspects of the Union, was a grave mistake. Its gave the appearance of a Constitution when the real objective was to gather all treaties into one.

Secondly all mention of the symbols of the Union were effaced: the European Flag, which flies over all, and the European anthem, Ode to Joy by Beethoven.

Although ridiculous, these decisions are more significant than they appear. They aim to remove any sign that might suggest the possibility that Europe aspires one day to a political structure. It is a powerful symbol of the retreat of Federalist European political ambition.

When it comes to the response to certain concerns raised particularly by French opponents of the Constitutional Treaty, it must be said that they were more those of style than of substance.

Thus the expression “free and undistorted competition”, which appeared in Article 2 of the Project was removed at the instance of President Sarkozy but was restored, at the request of the British, in a protocol annexed to the Treaty which stipulates that “the internal market, as defined in article 3 of the treaty, is composed of a system guaranteeing that competition is not distorted”.

Much the same goes for the principle of the primacy of Union law over national law, concerning which the text remains unchanged in the Treaty. On the other hand France has achieved a one-third increase in its vote in the Council, thanks to the qualified majority voting introduced by the Constitutional Treaty Project.

Concessions to the British

Much more important, however, are the concessions made to the UK. The Charter of Fundamental Rights, an improved version of the Charter of the Rights of Man, was removed from the draft Treaty and made the subject of a separate text which does no apply to or bind the UK.

In the area of judicial harmonisation and co-operation, the UK has established a series of opt-ins and opt-outs from the system. In short, having managed to water down certain propositions aimed at reinforcing European integration, such as the refusal to sanction the title of ‘Foreign Minister of the European Union’, the UK has been allowed to opt out of those bits and pieces which it did not like.

The text of the Treaty is thus almost unchanged. They have simply been dispersed through old treaties in the form of amendments. The resulting text is evidently miles from being simple and straightforward. To work out just how far, consult the table of contents of the three treaties!

What is the point of such subtle manipulation? First and foremost to avoid any need whatsoever to have a referendum, thanks to the dispersal of the amendments throughout the treaties and the avoidance of constitutional terminology.

Above all the Amending Treaty has been, for Brussels Institutions, a crafty way recovering control, after all the wholly unwelcome interference of Parliamentarians and politicians, of the achievements of the European Convention. The institutions have re-imposed their language and their procedures, thus making it all even more obscure and opaque for ordinary citizens.

The next phase is that of ratification. This should pose no great problem save perhaps in the UK where any referendum would certainly lead to a rejection of ratification. The obscurity of the text, however, and the apparent abandonment of the more grandiose ambitions should be enough to scotch reservations in other countries.

But let us lift the lid and have a look in the tool-box : the tools are all there, just as they were carefully fashioned by the European Convention, innovatory, hi-tech tools: a permanent presidency, a smaller, streamlined Commission, a Parliament with real legislative powers, a Minister for Foreign Affairs in all but name, qualified majority voting (by the ‘double majority’ formula of a State and its citizens) and the most advanced Charter of Fundamental Rights which is the most advanced on the Planet.

The day when men and women, filled with great ambitions for Europe, decide to make it work for them, they can rekindle from the ashes, phoenix-like, theflame of a United Europe

Valéry Giscard d’Estaing, lately President of the European Convention

The writer, a former French President (1974-81), was president of the Convention on the Future of Europe, which drafted a new constitution, 2002-03

Original French text

Les événements médiatiques du 18 octobre ont captivé l’attention du public, qui a semblé porter peu d’intérêt à l’accord intervenu à Lisbonne, au sein du Conseil européen, en vue de l’adoption d’un nouveau traité institutionnel. Pourtant beaucoup de Français, perturbés par le rejet du malheureux référendum de 2005, aimeraient comprendre en quoi le traité de Lisbonne diffère du projet de traité constitutionnel.

La différence porte davantage sur la méthode que sur le contenu. Le traité constitutionnel résultait d’une volonté politique exprimée dans la déclaration de Laeken approuvée à l’unanimité par les membres du Conseil européen : il s’agissait de simplifier les institutions européennes rendues inefficaces par les derniers élargissements, de mettre davantage de démocratie et de transparence dans l’Union européenne, et d’ouvrir “la voie vers une Constitution pour les citoyens européens”.

Cet objectif se reflétait dans la composition de la Convention, qui regroupait des représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux, des gouvernements des Etats membres et de la Commission européenne. Et surtout ses débats étaient publics. Chacun pouvait peser le pour et le contre. Le projet de traité constitutionnel était un texte nouveau, inspiré par une volonté politique, et se substituant à tous les traités antérieurs.

Pour le traité de Lisbonne, ce sont les juristes du Conseil qui ont été chargés de rédiger le texte. Ils l’ont fait avec compétence et précision, en respectant le mandat qui leur avait été donné par le Conseil européen du 22 juin. Ils ont repris la voie classique suivie par les institutions bruxelloises, qui consiste à modifier les traités antérieurs par voie d’amendements : le traité de Lisbonne se situe exactement dans la ligne des traités d’Amsterdam et de Nice, ignorés du grand public.

Les juristes n’ont pas proposé d’innovations. Ils sont partis du texte du traité constitutionnel, dont ils ont fait éclater les éléments, un par un, en les renvoyant, par voie d’amendements aux deux traités existants de Rome (1957) et de Maastricht (1992).

ILLISIBLE POUR LES CITOYENS

Le traité de Lisbonne se présente ainsi comme un catalogue d’amendements aux traités antérieurs. Il est illisible pour les citoyens, qui doivent constamment se reporter aux textes des traités de Rome et de Maastricht, auxquels s’appliquent ces amendements. Voilà pour la forme.

Si l’on en vient maintenant au contenu, le résultat est que les propositions institutionnelles du traité constitutionnel – les seules qui comptaient pour les conventionnels – se retrouvent intégralement dans le traité de Lisbonne, mais dans un ordre différent, et insérées dans les traités antérieurs.

Je me contenterai de deux exemples : celui de la désignation d’un président stable de l’Union européenne, qui représente l’avancée la plus prometteuse du projet. Elle figurait dans le traité constitutionnel au titre des institutions et organes de l’Union. L’article 22 indiquait : “Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois”, et l’article se poursuivait par 11 lignes décrivant le rôle de ce président.

Si l’on recherche cette disposition dans le traité de Lisbonne, on la retrouve dans l’amendement 16 au titre III du traité de Maastricht qui indique : “… un article 9B est inséré : le Conseil européen et son président”; paragraphe 5 : “Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois…”, et le paragraphe se prolonge par 11 lignes décrivant à l’identique le rôle du président.

Le même exemple pourrait être cité concernant le rôle et l’élection du Parlement européen. L’article 9A du traité de Lisbonne reproduit au mot à mot l’article 20 du projet de traité constitutionnel.

La conclusion vient d’elle-même à l’esprit. Dans le traité de Lisbonne, rédigé exclusivement à partir du projet de traité constitutionnel, les outils sont exactement les mêmes. Seul l’ordre a été changé dans la boîte à outils. La boîte, elle-même, a été redécorée, en utilisant un modèle ancien, qui comporte trois casiers dans lesquels il faut fouiller pour trouver ce que l’on cherche.

Il y a cependant quelques différences. Trois d’entre elles méritent d’être notées. D’abord le mot “Constitution” et l’adjectif sont bannis du texte, comme s’ils décrivaient des maladies honteuses. “constitutionnel”. Le concept avait pourtant été introduit par les gouvernements eux-mêmes dans la déclaration de Laeken (approuvée à l’époque par Tony Blair et Jacques Chirac).

Il est vrai que l’inscription dans le traité constitutionnel de la partie III, décrivant les politiques de l’Union, constituait sans doute une maladresse. L’apparence pouvait faire croire qu’il s’agissait de leur donner une valeur “constitutionnelle”, alors que l’objectif était seulement de réunir tous les traités en un seul.

Et l’on supprime du même coup la mention des symboles de l’Union : le drapeau européen, qui flotte partout, et l’hymne européen, emprunté à Beethoven.

Quoique ridicules, et destinées heureusement à rester inappliquées, ces décisions sont moins insignifiantes qu’elles n’y paraissent. Elles visent à écarter toute indication tendant à évoquer la possibilité pour l’Europe de se doter un jour d’une structure politique. C’est un signal fort de recul de l’ambition politique européenne.

Concernant, ensuite, les réponses apportées aux demandes formulées notamment en France par certains adversaires du traité constitutionnel, il faut constater qu’elles représentent davantage des satisfactions de politesse que des modifications substantielles.

Ainsi l’expression “concurrence libre et non faussée”, qui figurait à l’article 2 du projet, est retirée à la demande du président Sarkozy, mais elle est reprise, à la requête des Britanniques, dans un protocole annexé au traité qui stipule que “le marché intérieur, tel qu’il est défini à l’article 3 du traité, comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée”.

Il en va de même pour ce qui concerne le principe de la supériorité du droit communautaire sur le droit national, dont le texte de référence reste inchangé dans le traité. En revanche, la France va pouvoir accroître de plus d’un tiers ses droits de vote au Conseil, grâce à la double majorité introduite par le projet de traité constitutionnel.

CONCESSIONS AUX BRITANNIQUES

Beaucoup plus importantes, enfin, sont les concessions faites aux Britanniques. La charte des droits fondamentaux – sorte de version améliorée et actualisée de la charte des droits de l’homme – est retirée du projet, et fera l’objet d’un texte séparé, ce qui permettra à la Grande-Bretagne de ne pas être liée par elle.

Dans le domaine de l’harmonisation et de la coopération judiciaires, la Grande-Bretagne se voit reconnaître des droits multiples de sortie et de retour dans le système. Bref, après avoir réussi à affaiblir les propositions visant à renforcer l’intégration européenne, comme le refus du titre de ministre des affaires étrangères de l’Union européenne, elle se place en situation d’exception par rapport aux dispositions qui lui déplaisent.

Le texte des articles du traité constitutionnel est donc à peu près inchangé, mais il se trouve dispersé en amendements aux traités antérieurs, eux-mêmes réaménagés. On est évidemment loin de la simplification. Il suffit de consulter les tables des matières des trois traités pour le mesurer !

Quel est l’intérêt de cette subtile manœuvre ? D’abord et avant tout d’échapper à la contrainte du recours au référendum, grâce à la dispersion des articles, et au renoncement au vocabulaire constitutionnel.

Mais c’est aussi, pour les institutions bruxelloises, une manière habile de reprendre la main, après l’ingérence des parlementaires et des hommes politiques, que représentaient à leurs yeux les travaux de la Convention européenne. Elles imposent ainsi le retour au langage qu’elles maîtrisent et aux procédures qu’elles privilégient, et font un pas de plus qui les éloigne des citoyens.

La phase suivante sera celle des ratifications. Elle ne devrait pas rencontrer de grandes difficultés – en dehors de la Grande-Bretagne où un référendum aboutirait manifestement à un rejet –, car la complication du texte et son abandon des grandes ambitions suffisent pour en gommer les aspérités.

Mais soulevons le couvercle, et regardons dans la boîte : les outils sont bien là, tels que les avait soigneusement élaborés la Convention européenne, des outils innovants et performants : la présidence stable, la Commission réduite et recentrée, le Parlement législateur de plein droit, le ministre des affaires étrangères en dépit de sa casquette trop étroite, la prise de décisions à la double majorité, celle des Etats et celle des citoyens, et la Charte des droits fondamentaux la plus avancée de notre planète.

Le jour où des femmes et des hommes, animés de grandes ambitions pour l’Europe, décideront de s’en servir, ils pourront réveiller, sous la cendre qui le recouvre aujourd’hui, le rêve ardent de l’Europe unie.

Valéry Giscard d’Estaing, ancien président de la Convention européenne

 

http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0,36-971315,0.htmlg